Siete claves sobre la ilegalidad de la deuda pública

1. ¿Existe límite a la deuda pública en Ecuador?
   Sí. Se encuentra fijado por el artículo 124 de Código Orgánico de Planificación de las Finanzas Públicas relativo al “límite de endeudamiento público”. Señala dicho apartado que “el monto total del saldo de la deuda pública realizada por el conjunto de las entidades y organismos del sector público, en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB.”
2. ¿Qué se entiende por “deuda pública” o “endeudamiento público”?
   El 123 del mismo Código citado da la respuesta: “endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades, instituciones y organismos del sector público provenientes de contratos de mutuo; colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de novación y/o consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan sustitución de deudor establecidas por ley. Además constituyen endeudamiento público, las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados”.
3. ¿La ley permite la diferenciación realizada por el Gobierno entre “deuda consolidada” y “deuda agregada” para efectos de contabilizar al deuda pública?
   No. El Código Orgánico de Planificación de las Finanzas Públicas es muy claro en el artículo 123 antes transcrito, cuando define lo que se comprende por endeudamiento público. Y por ninguna parte, en el artículo 124, se hace esa diferenciación para calcular el límite de deuda pública. Más aún, en ninguna ley vigente se faculta al Presidente de la República para realizar esa diferenciación que altera lo prescrito en el texto del Código.
   Por tanto, el Decreto Ejecutivo 1218, suscrito por Rafael Correa y que sigue siendo aplicado por el actual Gobierno, resulta ilegal. Porque este dispone que para la estimación de la deuda pública no se considerará la “deuda agregada” sino solo la “deuda consolidada”, que excluye las obligaciones del Estado con entidades públicas. Es por tanto un truco contable para escapar del límite de endeudamiento impuesto por la ley, que no está permitido en nuestro ordenamiento.
4. ¿Qué tipo de obligaciones financieras no se consideran “endeudamiento público”?
   De acuerdo al mismo artículo 123, no se consideran como endeudamiento público:
   1. Los título valores con plazos de maduración menores a 360 días.
   2. Los préstamos de las empresas públicas sin garantía soberana.
   3. Los préstamos de liquidez a las instituciones financieras públicas sin garantía soberana.
   4. La llamada “deuda contingente” o “pasivo contingente”, que “tienen su origen en hechos específicos que pueden ocurrir o no”. En tales casos, “la obligación se hace efectiva con la ocurrencia de una o más condiciones previstas en el instrument legal que lo generó”.

5. ¿Con qué propósitos se puede contratar deuda pública?

El artículo 126 del COPFP lo dice claramente. El sector público se puede endeudar “exclusivamente para financiar” lo siguiente:

1. Ejecución de programas.
2. Proyectos de inversión en infraestructura, siempre se demuestre la viabilidad financiera del préstamo.
3. Para refinanciar la deuda existente en mejores términos.
   Esto es coherente con la Constitución, que en su artículo 290.3 señala: “Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo se podrá refinanciar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones sean más beneficiosas para el Ecuador”.

6. ¿Se puede contratar deuda pública para solventar gasto permanente?
No. El artículo 126 del Código Orgánico de Planificación de las Finanzas Públicas es muy claro cuando señala que “se prohíbe el endeudamiento para gasto permanente”. Y más adelante, el artículo 129 del mismo Código reitera esta exclusión: “se prohíbe cubrir con recursos originados en el endeudamiento público, los gastos de carácter permanente, exceptuando las disposiciones constitucionales.”
Es decir, está prohibido prestar dinero para pagar sueldos de la burocracia y el sostenimiento ordinario de las actividades del Estado que es, precisamente, lo que está sucediendo en estos momentos.

7. ¿Se pueden garantizar deudas públicas con activos públicos como el oro de propiedad del Banco Central?
No. De acuerdo al artículo 130 del COPFP, “ningún contrato u operación de endeudamiento público comprometerá rentas, activos o bienes, de carácter específico del sector público”.
En el caso del oro del Banco Central, es claro que cualquier transacción de endeudamiento público que “comprometa” sus activos—nótese lo amplio del término, no se restringe a una fórmula contractual específica —resultaría ilegal. Porque en tal caso, a todas luces, se trata de un activo específico del sector público. Tal sería el caso de las operaciones que Banco Central de Ecuador (BCE) concretó en octubre con el Bank for International Settlements (BIS) y con el Goldman Sachs International (GSI) que suman 500.000 onzas de oro (del total de 1’100.000 que existen en la Reserva Internacional), porque con estas se respaldan otras operaciones de endeudamiento.
De la lectura del prospecto del memorando entregado a los compradores de los bonos por emisión de bonos soberanos realizada el 11 de octubre de 2017, queda claro que el oro entregado a Goldman Sachs International sirve como garantía de los préstamos desembolsados. La parte pertinente señala:
“…Upon the occurrence of a credit event, GSI will retain the Gold and the Equivalent Property, although the Central Bank may repurchase the Gold if it pays GSI its dollar value at that point in time at market Price”.
Lo que se traduce como:
“Ante la ocurrencia de cualquier evento aplicable de crédito, GSI retendrá el oro a menos que el Banco Central pague el valor en dólares del precio de mercado”.

Aparicio Caicedo es profesor de Derecho y asesor político