¿Puede haber una reforma tributaria sin que se incendie el país?

Hablar en estos días de una posible reforma tributaria en Ecuador puede parecer un desatino, casi una provocación. Colombia lleva dos semanas de una situación caótica y violenta que inició, justamente, con protestas por el proyecto de reforma tributaria que presentó el gobierno de ese país. Por lo tanto, el antecedente (al que se puede sumar lo ocurrido en el Ecuador en octubre de 2019) no es alentador. Sin embargo, eso no cambia el hecho concreto de que el Estado ecuatoriano tiene ingresos muy inferiores a sus gastos y que las fuentes de financiamiento para cubrir esa brecha son pocas o tremendamente caras. Por tanto, más allá de los discursos que ignoran esa realidad y que aseguran que todo es una imposición del FMI, el país debe avanzar en un proceso de consolidación fiscal que, a su vez, tiene tres vías posibles: bajar el gasto, aumentar los ingresos o una mezcla entre ambas.

Pero los antecedentes de Colombia y de octubre sí dejan una lección: la importancia de que las decisiones políticamente sensibles estén precedidas de un proceso de diálogo que busque el consenso entre la mayor cantidad posible de sectores (siempre habrá algunos que se opongan a todo sin presentar ninguna alternativa viable) y acompañadas de medidas que compensen los impactos en la población más vulnerable. Obviamente, esas medidas de compensación deben formar parte de los respectivos proyectos (no dejarlas para más adelante) y ser comunicadas de manera clara.

Volviendo a las opciones para cerrar el déficit fiscal, la de combinar una reducción del gasto con un aumento de los ingresos parece ser la más conveniente para el Ecuador. En 2019, es decir, antes de que la pandemia lo trastocara todo, el gasto público, en el ámbito del gobierno general, representó el 31% del PIB de América Latina y el Caribe, según el FMI; en Ecuador la relación fue cinco puntos más alta. En cuanto a los ingresos tributarios, también en 2019 estos representaron el 20,1% del PIB en el caso ecuatoriano (incluyendo las contribuciones a la seguridad social), nivel inferior al 22,9% promedio de la región. Estos últimos datos provienen del reciente estudio Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2021, que fue elaborado en conjunto por la OCDE, el BID, la CEPAL y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y tiene la ventaja de presentar datos “armonizados y comparables”.

El gobierno entrante, por tanto, debería por un lado reducir el gasto, sin que eso afecte la prestación de servicios públicos y los programas sociales, lo que demanda un trabajo cuidadoso de revisión de las partidas presupuestarias; por otro, elevar los ingresos permanentes, es decir, los tributarios. La pregunta es: ¿cómo hacerlo sin que se incendie el país? Hay algunas medidas que no deberían generar mayor oposición porque no afectan a los estratos de ingresos bajos. (Al respecto, cabe recordar que un hogar pobre en Ecuador es aquel cuyos miembros tienen ingresos inferiores a $2,8 diarios; en otras palabras, los miembros de un hogar tipo de cuatro miembros con ingresos familiares mensuales de, por ejemplo, $800 están en una situación mucho mejor que el 32,4% de ecuatorianos que a diciembre de 2020 estaban en situación de pobreza.) Una de ellas es revisar el llamado “gasto tributario”, que se refiere a las exenciones, rebajas y beneficios que otorga el Estado a personas y empresas y que generan un sacrificio en la recaudación. Puntualmente, debería revisarse el gasto tributario del Impuesto a la Renta, que favorece sobre todo a las personas de mayores ingresos (ganar $1.500 o $2.000 mensuales en Ecuador ya es estar muy por encima del ingreso promedio) y que, en el caso de las empresas, muchas veces no genera un beneficio en términos de inversión o generación de empleo que lo justifique. Otra medida, por la que aboga el propio FMI, es un impuesto de una sola vez a la riqueza y a los ingresos más altos, a fin de que el Estado cuente con recursos adicionales para hacer frente a los gastos extraordinarios derivados de la pandemia (gastos de salud y transferencias a los hogares más vulnerables, principalmente). Ese impuesto no puede ser confiscatorio, no solo por un sentido de reconocimiento a la propiedad privada y al esfuerzo individual, sino también para evitar impactos negativos sobre la inversión y el ahorro locales.

Ahora bien, ¿esas medidas bastan para generar un aumento suficiente en los ingresos fiscales, sobre todo si la reforma tributaria incluye también la eliminación de malos impuestos como el ISD? La respuesta es no. Ahí es cuando volvemos los ojos al IVA y el ambiente se empieza a caldear. Hay, sin embargo, algunos puntos que se deberían comunicar a quienes se oponen de manera tajante a un alza en el IVA. El primero es que esa eventual alza apenas afectaría a los hogares de menores ingresos porque su canasta de gasto corresponde principalmente a bienes y servicios con tarifa 0% y también porque una buena parte de su consumo se realiza en el sector informal, que no paga impuestos; y esa afectación podría compensarse, por ejemplo, con transferencias directas. La tarifa 0% para los productos de la canasta básica, que es la que reduce significativamente la regresividad del IVA, debe mantenerse. Por otro lado, desde el punto de vista del fisco (y siempre bajo el supuesto de que los impuestos sirven para reducir la desigualdad a través de programas sociales y la prestación de servicios básicos), el Ecuador es muy eficiente cobrando IVA y eso se podría aprovechar aumentando –incluso gradualmente– la tasa (que está muy debajo del 17% promedio de América del Sur).

Tal vez el punto más flaco de la propuesta es su impacto en la ya golpeada clase media (el actual contexto de deflación podría ayudar a que ese impacto sea moderado). Pero sin espacio fiscal, la prioridad de la política pública deben ser los cinco millones y medio de pobres. Además, la alternativa a subir los impuestos es concentrar todo el inevitable ajuste en el recorte del gasto, lo que también genera efectos económicos y sociales negativos.

Alguien puede decir que, según el estudio de estadísticas tributarias citado previamente, países como Colombia y Perú tienen una presión tributaria menor que la del Ecuador y que ambos países han mostrado en los últimos años mayores tasas de crecimiento económico. En efecto, eso es así. Pero –más allá de que las causas para el estancamiento del Ecuador no se limitan a su precariedad fiscal y su inestabilidad tributaria– el descontento social en Colombia (que en buena parte responde a la desigualdad que caracteriza a toda la región) y la situación política y sanitaria que enfrenta Perú deberían hacernos cuestionar si el crecimiento del PIB –que sin duda es un requisito ineludible para alcanzar un mayor bienestar– es un indicador suficiente para tomar a esos países como ejemplo.

José Hidalgo Pallares es economista.